Studium der Rechtswissenschaft an der Universität Hamburg. Stipendiat der Studienstiftung des Deutschen Volkes. Erstes und Zweites Juristisches Staatsexamen in Hamburg, 1991 Promotion mit der Arbeit „Staatsfreiheit des Rundfunks in der dualen Rundfunkordnung der Bundesrepublik Deutschland“. 1998 Habilitation mit der Arbeit „Öffentliche Unternehmen im Spannungsfeld zwischen Demokratie- und Wirtschaftlichkeitsprinzip. Von 1998 bis 2016 Inhaber der Gerd Bucerius-Stiftungsprofessur für Kommunikationsrecht und Öffentliches Recht an der Juristischen Fakultät der Universität Rostock. Seit Oktober 2016 Inhaber des Lehrstuhls für Staats- und Verwaltungsrecht sowie Medienrecht an der Juristenfakultät der Universität Leipzig.
April 2002 – August 2008 (sachverständiges) Mitglied der Kommission der Gemeinsamen Stelle Digitaler Zugang (GSDZ) der Direktorenkonferenz der Landesmedienanstalten (DLM). April 2010 – April 2013 Sachverständiges Mitglied der Enquête-Kommission Internet und digitale Gesellschaft des Deutschen Bundestages. Seit 2011 Mitglied des Rechtswissenschaftlichen Beirats der Deutschen Bahn AG. Zahlreiche Veröffentlichungen im Bereich des Öffentlichen Rechts, insbesondere des Infrastruktur- sowie des Medien- und Telekommunikationsrechts.